مقدمه
جلسۀ هیئت عمومی دیوان عالی کشور در مورد پروندۀ وحدت رویۀ ردیف ۴۰.۹۹ رأس ساعت ۸:۳۰ روز سهشنبه، مورخ ۱۳۹۹/07/۲۲ به ریاست حجتالاسلام والمسلمین جناب آقای سید احمد مرتضوی مقدم، رئیس محترم دیوان عالی کشور و با حضور حجتالاسلام والمسلمین جناب آقای سید محسن موسوی، نمایندۀ محترم دادستان کل کشور و با شرکت آقایان رؤسا، مستشاران و اعضای معاون کلیۀ شعب دیوانعالیکشور، در سالن هیئت عمومی تشکیل شد و پس از تلاوت آیاتی از کلامالله مجید و قرائت گزارش پرونده و طرح و بررسی نظریات مختلف اعضای شرکتکننده در خصوص مورد و استماع نظر نمایندۀ محترم دادستان کل کشور که به ترتیب ذیل منعکس میگردد، به صدور رأی وحدت رویۀ قضایی شمارۀ ۸۰۱ – ۱۳۹۹/۷/۲۲ منتهی گردید.
برای تهیه دوره کالبد شکافی آراء وحدت رویه کلیک کنید
الف) گزارش پرونده
به استحضار میرساند، رئیس کل محترم دادگستری استان زنجان با اعلام اینکه در خصوص تشخیص صلاحیت بین دادگاههای عمومی حقوقی و کمیسیون رفع تداخلات مرکز استان در دعاوی خلع ید از اراضی ملی، از سوی شعب مختلف دیوان عالی کشور آرای متفاوت صادر شده، درخواست طرح موضوع در هیئت عمومی را نموده است که گزارش آن به شرح آتی تقدیم میشود:
الف) به حکایت دادنامۀ شمارۀ ۹۸۰۹۹۷۰۹۰۷۸۰۰۱۱۰ شعبۀ هجدهم دیوان عالی کشور، در خصوص دعوی ادارۀ منابع طبیعی و آبخیزداری زنجان دایر بر خلع ید، دادگاه عمومی بزینهرود حکم به محکومیت خواندگان آقایان محمد … و خیرالله… به خلع ید صادر کرده است. با تجدیدنظرخواهی آقای خیرالله… پرونده به دادگاه تجدیدنظر استان زنجان ارسال شده است که شعبۀ دوم آن دادگاه با استدلال به اینکه احتمال بررسی موضوع در کمیسیون رفع تداخلات موضوع مادۀ ۵۴ قانون رفع موانع تولید رقابتپذیر مرکز استان زنجان وجود دارد، با استناد به مواد «۳۵۳»[1] و «۲۸»[2] قانون آیین دادرسی در امور مدنی، ضمن نقض دادنامۀ تجدید نظرخواسته، قرار عدم صلاحیت به شایستگی کمیسیون مذکور صادر و اعلام کرده و پرونده در اجرای مادۀ ۲۸ قانون اخیرالذکر به دیوان عالی کشور ارسال شده و شعبۀ هجدهم به موجب دادنامۀ صدرالذکر، چنین رأی داده است:
«موضوع خواسته خلع ید بر اساس سند مالکیت رسمی است و منصرف از موضوع مادۀ ۵۴ قانون رفع موانع تولید رقابتپذیر میباشد، لذا با عدم تأیید قرار صادره از شعبۀ دوم دادگاه تجدیدنظر استان زنجان جهت ادامه رسیدگی به آن مرکز [شعبه] ارسال میشود».
ب) به حکایت دادنامۀ شمارۀ ۹۸۰۹۹۷۰۹۲۵۲۰۸۷۷ – ۱۳۹۸/۳/۲۸ شعبۀ سی و هفتم دیوان عالی کشور در خصوص دعوی ادارۀ منابع طبیعی طارم به طرفیت آقای مختار… و دیگران دایر بر صدور حکم خلع ید و قلع و قمع مستحدثات موضوع تصرف اراضی ملی، شعبۀ دوم دادگاه تجدیدنظر استان زنجان به موجب دادنامۀ شمارۀ ۰۴۸ – ۱۳۹۸/۱/۲۵ با نقض رأی دادگاه عمومی طارم رسیدگی به موضوع خواسته را در صلاحیت کمیسیون رفع تداخلات (مستقر در مرکز استان) دانسته و از خود نفی صلاحیت کرده و پرونده در اجرای مادۀ ۲۸ قانون آیین دادرسی در امور مدنی به دیوان عالی کشور ارسال شده و شعبۀ سی و هفتم به موجب دادنامۀ صدرالذکر، چنین رأی داده است:
«اعلام عدم صلاحیت دادگاه تجدیدنظر استان زنجان به اعتبار صلاحیت کمیسیون رفع تداخلات موضوع مادۀ ۵۴ قانون رفع موانع تولید رقابتپذیر و آییننامۀ اجرایی آن بهشرحی که در قرار شمارۀ ۰۴۸ – ۱۳۹۸/۱/۲۵ دادگاه بازتاب یافته است، با عنایت به موضوع خواسته و تاریخ تقدیم دادخواست و با توجه به نامۀ ادارۀ کشاورزی شهرستان طارم صائب تشخیص [داده] میشود و مستنداً به مواد ۲۸ قانون آیین دادرسی مدنی به تأیید قرار موصوف اعلام نظر میشود».
چنانکه ملاحظه میشود، شعب هجدهم و سی و هفتم دیوان عالی کشور در خصوص صلاحیت رسیدگی به دعاوی خلع ید از اراضی ملی به لحاظ استنباط متفاوت از مادۀ ۵۴ قانون رفع موانع تولید رقابتپذیر و ارتقاء نظام مالی کشور (تبصرۀ الحاقی به مادۀ ۹ قانون افزایش بهرهوری بخش کشاورزی و منابع طبیعی) و مقررات مربوط، آرای متفاوت صادر کردهاند.
بنا به مراتب، در موضوع مشابه، اختلاف استنباط از قانون محقق شده است، لذا در اجرای مادۀ ۴۷۱ قانون آیین دادرسی کیفری به منظور ایجاد وحدت رویۀ قضایی، طرح موضوع در هیئت عمومی دیوان عالی کشور درخواست میگردد.
معاون قضایی دیوان عالی کشور در امور هیئت عمومی – غلامعلی صدقی
ب) نظریۀ نمایندۀ دادستان کل کشور
احتراماً؛ در خصوص پروندۀ وحدت رویۀ قضایی ردیف ۴۰.۹۹ هیئت عمومی دیوان عالی کشور به نمایندگی از دادستان محترم کل کشور به شرح آتی اظهار عقیده میگردد:
شعبۀ هجدهم دیوان عالی کشور در خصوص دعوای ادارۀ منابع طبیعی و آبخیزداری زنجان دایر بر خلع ید، موضوع را در صلاحیت دادگاه دانسته و قرار عدم صلاحیت شعبۀ دوم دادگاه تجدیدنظر زنجان را که به اعتبار صلاحیت کمیسیون رفع تداخلات موضوع مادۀ ۵۴ قانون رفع موانع تولید رقابتپذیر مرکز زنجان صادر شده است را نقض کرده است که همین موضوع پس از صدور قرار عدم صلاحیت در شعبۀ ۲ دادگاه تجدیدنظر زنجان، در شعبۀ سی و هفتم دیوان عالی کشور، مورد تأیید قرار گرفته و این شعبه اعتقاد بر صلاحیت کمیسیون پیش گفته دارد.
نظریه: مادۀ ۵۴ قانون رفع موانع تولید رقابتپذیر یک تبصره به شرح ذیل مادۀ ۹ قانون افزایش بهرهوری بخش کشاورزی و منابع طبیعی الحاق کرده است که «وزارت جهاد کشاورزی مکلف است با همکاری سازمان ثبت اسناد و املاک کشور نسبت به رفع تداخلات ناشی از اجرای قوانین و مقررات موازی در اراضی ملی، دولتی و مستثنیات اشخاص اقدام نموده، پس از رفع موارد اختلافی، نسبت به اصلاح اسناد مالکیت و صدور اسناد کشاورزی اقدام نماید». و مادۀ ۹ قانون افزایش بهرهوری بخش کشاورزی و منابع طبیعی مصوب مقرر کرده است «وزارت جهاد کشاورزی مکلف است با همکاری سازمان ثبت اسناد و املاک کشور در اجرای قوانین و مقررات با تهیۀ حدنگاری (کاداستر) و نقشههای مورد نیاز، نسبت به تثبیت مالکیت دولت بر منابع ملی و اراضی موات و دولتی و با رعایت حریم روستاها و همراه با رفع تداخلات ناشی از اجرای مقررات موازی، اقدام و حداکثر تا پایان برنامۀ پنج سالۀ پنجم توسعه اقتصادی، سند مالکیت عرصهها را به نمایندگی از دولت أخذ نماید.
این ماده و نیز مادۀ ۵۴ قانون رفع موانع تولید رقابتپذیر در صدد احیاء و تثبیت مالکیت دولت و رفع تداخلات اراضی ناشی از اجرای مقررات موازی میباشد و این موضوع منصرف از اختلافات ناشی از مالکیت افراد با دولت و یا تصرفات غاصبانه نسبت به اراضی است که موضوع دعوی خلع ید قرار میگیرد. به عبارت دیگر در قانون پیشگفته ناظر بر تعیین حدود دقیق اراضی دولتی و رفع تداخلات ارضی است که در نهایت منتهی به صدور سند مالکیت به نام دولت میشود ولیکن دعوای خلع ید پس از آن محقق میشود. آنچه که در صلاحیت کمیسیون قرار گرفته است، رفع این تداخلات اراضی است و نه رفع تصرف عدوانی و یا خلع ید. مضافاً نه در مادۀ ۵۴ قانون رفع موانع تولید رقابتپذیر بر پذیرش دعوی خلع ید در کمیسیون رفع تداخل حکمی مقرر شده است و نه بر نفی صلاحیت محاکم حقوقی در رسیدگی به چنین دعوی نصی وجود داشته. بر این اساس، رأی صادره از شعبۀ هجدهم دیوان عالی کشور مطابق موازین قانونی تشخیص و قابل تأیید است.
ج) رأی وحدت رویۀ شمارۀ ۸۰۱ – ۱۳۹۹/۷/۲۲ هیئت عمومی دیوان عالی کشور
صلاحیت کمیسیون رفع تداخلات مقرر در مادۀ «۳»[3] آییننامۀ اجرایی تبصرۀ ۳ الحاقی به مادۀ «۹»[4] قانون افزایش بهرهوری بخش کشاورزی موضوع مادۀ «۵۴ [5] قانون رفع موانع تولید رقابتپذیر و ارتقاء نظام مالی کشور مصوب ۱۳۹۴محدود به موارد مصرّح و منصرف از دعوای خلع ید است. بنابراین و با عنایت به مادۀ «۱۰»[6] قانون آیین دادرسی دادگاههای عمومی و انقلاب در امور مدنی مصوب ۱۳۷۹ موجب قانونی برای صدور قرار عدمصلاحیت در خصوص این دعوی از سوی دادگاه عمومی به شایستگی کمیسیون یادشده وجود ندارد. بر این اساس، رأی شعبۀ هجدهم دیوان عالی کشور که با این نظر مطابقت دارد، به اکثریت آراء، صحیح و قانونی تشخیص داده میشود. این رأی طبق مادۀ ۴۷۱ قانون آیین دادرسی کیفری مصوب ۱۳۹۲ با اصلاحات بعدی، در موارد مشابه برای شعب دیوان عالی کشور، دادگاهها و سایر مراجع اعم از قضایی و غیر آن لازمالاتباع است.
هیئت عمومی دیوان عالی کشور
مواد قانونی و آرای مرتبط
[1]. مادۀ ۳۵۳ قانون آیین دادرسی مدنی: دادگاه تجدیدنظر در صورتی که قرار مورد شکایت را مطابق با موازین قانونی تشخیص دهد، آن را تایید میکند. در غیر این صورت پس از نقض، پرونده را برای رسیدگی ماهوی به دادگاه صادرکنندۀ قرار عودت میدهد.
[2]. مادۀ ۲۸ قانون آیین دادرسی مدنی: هرگاه بین دادگاههای عمومی، نظامی و انقلاب در مورد صلاحیت، اختلاف محقق شود، همچنین در مواردی که دادگاهها اعم از عمومی، نظامی و انقلاب به صلاحیت مراجع غیرقضایی از خود نفی صلاحیت کنند و یا خود را صالح بدانند، پرونده برای حل اختلاف به دیوان عالی کشور ارسال خواهد شد. رأی دیوان عالی کشور در خصوص تشخیص صلاحیت لازمالاتباع میباشد.
[3]. مادۀ 3 آییننامۀ اجرایی تبصرۀ 3 الحاقی: مادۀ 3 به منظور رفع تداخلات اراضی و پلاکهایی که مشمول اجرای قوانین و مقررات خالصجات، مراحل سهگانۀ اصلاحات ارضی، موات و کشت موقت شده و نیز مقررات منابع ملی نیز فارغ از تقدم و یا تأخر در آن اجرا شده است، اعم از اینکه منجر به صدور سند مالکیت به نام دولت شده یا نشده باشد و اتخاذ تصمیم نسبت به اصلاح نقشهها، سوابق و اسناد مالکیت آنها، کمیسیون رفع تداخلات در سطح استان به شرح زیر تشکیل میگردد:
1 – مدیرکل جهاد کشاورزی استان (رئیس)
2 – مدیر امور اراضی استان (دبیر)
3 – مدیرکل ثبت اسناد و املاک استان
4 – مدیرکل منابع طبیعی و آبخیزداری استان
5 – مدیرکل امور اقتصادی و دارایی استان
6 – معاون حفاظت امور اراضی ادارۀ کل منابع طبیعی و آبخیزداری استان
7 – یک نفر آشنا به مباحث حقوقی به انتخاب مدیرکل جهاد کشاورزی استان
تبصره 1 – جلسات کمیسیون با حضور حداقل پنج نفر رسمی و تصمیمات آن با حداقل چهار رأی معتبر است.
تبصره 2 – به منظور بررسی سوابق، بازدید و معاینۀ محل و همچنین تجمیع نقشههای ارائه شدۀ مربوط به اجرای مقررات از واحدهای ذیربط، کارگروهی با عضویت اعضای متناظر کمیسیون استانی در سطح شهرستان تشکیل میشود. کارگروه مذکور موظف است ظرف دو سال پس از ابلاغ این آییننامه، گزارش کاملی از وضعیت پلاکهای دارای تداخل در سطح شهرستان تهیه و برای اتخاذ تصمیم به دبیرخانۀ کمیسیون استان ارسال نماید. اطلاعات و نقشههای موردنیاز برای کارگروه حسب مورد توسط دستگاه مجری مقررات موازی به این کارگروه ارائه میگردد.
تبصره 3 – در صورتی که با اجرای یکی از قوانین مذکور برای اشخاص حقی ایجاد شده باشد و نسبت به اجرای مقررات ملی شدن در هیئتهای تعیین تکلیف اراضی اختلافی، اعتراض آنان مطرح ولی رسیدگی و منجر به رأی نشده باشد، رسیدگی هیئتهای یادشده موکول به تصمیم کمیسیون و رفع تداخل اجرای قوانین و مقررات موازی در اجرای این آییننامه میباشد. نقشههای رفع تداخل شدۀ پلاک، ملاک تعیین موقعیت اراضی موضوع حقوق اشخاص و اراضی ملی و دولتی بوده و اشخاص ذیربط نمیتوانند ادعایی خارج از محدودههای تعیین شده در این نقشهها را داشته باشند.
تبصره 4 – رفع تداخل اراضی موات موضوع قانون تشخیص اراضی موات و ابطال اسناد آن و اراضی مستحدثه با اجرای مقررات ملی شدن رأساً توسط سازمان جنگلها، مراتع و آبخیزداری کشور انجام خواهد شد.
[4]. مادۀ ۹: کلیۀ دستگاههای موضوع مادۀ (۵) قانون مدیریت خدمات کشوری و مادۀ (۵) قانون محاسبات عمومی کشور و دارندگان ردیف در قوانین بودجه سنواتی مکلفند:
الف – در صورت درخواست متقاضی بخش خصوصی یا تعاونی، وجه مورد مطالبه در قبال فروش محصول یا ارائۀ خدمت یا صدور مجوز یا پروانۀ بیش از یک میلیارد ریال، از سرمایهگذاران، تولیدکنندگان، صادرکنندگان، واردکنندگان و پیمانکاران ایرانی را طبق آییننامهای که با پیشنهاد مشترک وزارتخانههای امور اقتصادی و دارایی، صنعت، معدن و تجارت و سازمان مدیریت و برنامۀریزی کشور حداکثر تا مدت دو ماه پس از ابلاغ این قانون به تصویب هیئت وزیران میرسد، به صورت نقد و یا اقساطی و یا مدتدار یکجا وصول نمایند.
ب – در صورت درخواست برای پرداخت اقساطی یا مدتدار یکجا، به دستگاه های مذکور اجازه داده میشود به غیر از موارد مربوط، به درآمدهای عمومی و سایر موارد که طبق قوانین مربوط وصول مینمایند، برای مدت بیش از سه ماه، معادل نرخ سود تسهیلات بانکی برای مدت اقساط یا پرداخت یکجا به مبلغ نقدی مورد مطالبه اضافه نمایند.
[5]. مادۀ 54: یک تبصره به شرح زیر به مادۀ (9) قانون افزایش بهرهوری بخش کشاورزی و منابع طبیعی اضافه میگردد:
تبصره – وزارت جهاد کشاورزی مکلف است با همکاری سازمان ثبت اسناد و املاک کشور نسبت به رفع تداخلات ناشی از اجرای قوانین و مقررات موازی در اراضی ملی دولتی و مستثنیات اشخاص، اقدام نموده پس از رفع موارد اختلافی، نسبت به اصلاح اسناد مالکیت و صدور اسناد اراضی کشاورزی اقدام نماید.
آییننامۀ اجرایی این تبصره و چگونگی دریافت هزینه و قیمت اراضی رفع تداخل شده و مصرف آن برای حفاظت، پایش و سنددار کردن اراضی کشاورزی با پیشنهاد وزارت جهاد کشاورزی با همکاری وزارت امور اقتصادی و دارایی و سازمان ثبت اسناد و املاک کشور سه ماه پس از ابلاغ قانون به تصویب هیئت وزیران میرسد.
[6]. مادۀ ۱۰ قانون آیین دادرسی مدنی: رسیدگی نخستین به دعاوی، حسب مورد در صلاحیت دادگاههای عمومی و انقلاب است مگر در مواردی که قانون مرجع دیگری را تعیین کرده باشد.